近段時(shí)間，各地各部門深化整治形式主義，對(duì)黨員干部、政府官員形形色色的形式主義亂象予以集中曝光。有地方曝光基層工作走過場(chǎng)，在制度“上墻”上做足了功夫：居委會(huì)掛了近百塊牌子，包括標(biāo)識(shí)牌、制度牌、宣傳牌等，令人眼花繚亂，但實(shí)際上工作多是敷衍應(yīng)付了事。還有的地方部門，刷微信群工作過度留痕，“盯群”“爬樓”忙得不可開交，實(shí)際工作的落實(shí)效果卻鮮被問津。
形式主義，通常指一味注重表面的形式、流程，不注重工作本身的質(zhì)量和實(shí)際效果，造成不必要的繁重負(fù)擔(dān)、資源浪費(fèi)，還會(huì)滋生敷衍了事、不用心、不作為的負(fù)向行政文化，是危害國家治理能力的頑瘴固疾。
形式主義是現(xiàn)代科層制的通病，不少國家都飽受形式主義之苦。Redtape(繁文縟節(jié))一詞源于英國，用于形容令人不勝其煩的程序文牘、形式主義。Redtape本義是“紅色帶子”，早期的英國政府習(xí)慣用紅色帶子把官方文件扎在一起，后來這個(gè)詞逐漸演變?yōu)樾问街髁x和官僚作風(fēng)的代名詞，特指行政機(jī)構(gòu)低效運(yùn)行。部門分工、層級(jí)明確本是現(xiàn)代科層體制的鮮明優(yōu)勢(shì)，但隨著時(shí)間的推移，這些本來的優(yōu)勢(shì)也可能成為滋生形式主義的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。
在正常的科層運(yùn)行中，規(guī)則、程序、流程是政府機(jī)構(gòu)和科層體系順暢運(yùn)行的秩序規(guī)范和重要保障。然而，當(dāng)這些規(guī)范和秩序不能有效服務(wù)于治理目標(biāo)，而是變?yōu)榭斩吹牧鞒虝r(shí)，形式主義的苗頭就開始顯露。當(dāng)形式化內(nèi)容的總量及復(fù)雜程度不斷增加，甚至成為工作內(nèi)容本身，科層制的運(yùn)轉(zhuǎn)便會(huì)陷入形式主義的泥潭。這些無謂的浪費(fèi)、內(nèi)耗，最終成為科層制運(yùn)作的沉沒成本。比如，經(jīng)常被提及的“文山會(huì)海”“以文件落實(shí)文件”的現(xiàn)象，就是行政流程失去內(nèi)容實(shí)質(zhì)、變?yōu)樾问街髁x的典型案例。
本質(zhì)上，形式主義是官員履職、政策執(zhí)行的變通行為，變通的原因存在多種可能性。首先，基于科層制的結(jié)構(gòu)特征，上下級(jí)政府之間始終存在“委托-代理”關(guān)系，上級(jí)依靠下級(jí)實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行。在這個(gè)過程中，上級(jí)對(duì)下級(jí)很難實(shí)現(xiàn)完全的信息監(jiān)督。對(duì)于下級(jí)政府來說，總有一些工作的實(shí)際完成效果是上級(jí)難以洞察及掌握的。那么，表象化、易于展示和觀察、完成難度較低的形式化工作，就可能成為下級(jí)更愿意展示給上級(jí)的“工作績效”。這也是為何總有地方官員熱衷于做表面文章、打造形象工程。
這說明，在一些地方，相關(guān)的績效考核制度可能難以落在實(shí)處。現(xiàn)代政府績效考核多采用“關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)”（KPI）考核方式，設(shè)計(jì)優(yōu)良的考核體系可以敏銳而準(zhǔn)確地捕捉到真正的績效，但是設(shè)計(jì)不佳的體系則可能被形式化的指標(biāo)占據(jù)。有的地方在投入行政資源、開展具體工作之前，首先考慮的是“是否具有填表價(jià)值”。在相關(guān)排序中，易于形式化展現(xiàn)的工作會(huì)被重點(diǎn)對(duì)待，而填表價(jià)值低的工作則可能被后置。
形式化指標(biāo)更多只考核動(dòng)作是否完成、完成數(shù)量如何，但要達(dá)到制度效果，則需要在形式之外進(jìn)行大量的過程性投入，而這些很可能不易觀察、不顯見、難以在形式上量化。于是，在執(zhí)行時(shí)只做表面功夫，訴諸形式主義便成為更輕松、“討巧”的辦法。
當(dāng)然，形式主義也可能出于無奈和不得已。在事權(quán)大于職權(quán)、任務(wù)大于資源的情況下，如果上級(jí)層層加碼，基層就會(huì)不堪重負(fù)。對(duì)于干不了、干不完、沒法干，超出基層的實(shí)際能力但又必須完成的工作，過分關(guān)注表面形式、不講究實(shí)際效果便成為一些基層單位的無奈選擇。
整治形式主義，不僅需要夯實(shí)基層減負(fù)的落地效果，釋放地方政府的精力和活力，也要引導(dǎo)建立效果導(dǎo)向的考核和監(jiān)督體系。當(dāng)然，只有將求真務(wù)實(shí)內(nèi)化為共識(shí)性價(jià)值，才可能產(chǎn)生自我約束力，使之成為各級(jí)政府官員崇尚和積極推行的工作作風(fēng)。營造踏實(shí)肯干的行政文化，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的職業(yè)倫理、職業(yè)精神建設(shè)是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性工程，需要持之以恒、不斷推進(jìn)，從制度建設(shè)上升為價(jià)值內(nèi)化。
（作者系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院副教授）
